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87号令体现政采重要立法调整
来源:中国政府采购报
作者:张旭东

近日,财政部发布第87号部长令,对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号,以下简称18号令)进行了修订,修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称87号令)将于2017年10月1日起施行。18号令在政府采购法律法规体系中占有特殊地位,长期以来,其对规范政府采购货物和服务招标投标行为发挥了积极作用。但随着国家各项改革的不断深化,以及政府采购实践活动的不断发展,对18号令适时进行修订完善成为大势所趋。财政部相关司局早在数年前就着手启动相关工作,笔者作为地方财政部门工作人员,有幸参与了部分工作,现结合自身经历和感受谈三方面问题。

  一、浙江等地参与18号令修订的情况

  为配合《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)出台,完善政府采购招标投标相关规则,财政部国库司提前规划,从2013年开始启动18号令的修订工作。在此过程中,浙江等地在两个阶段密切参与了修订工作。

  第一阶段:中央委托地方立法调研,起草初稿。为使修订工作更加贴近实际操作,由国库司发函委托浙江省财政厅、深圳市财政委牵头,会同湖北、云南、贵州省财政厅调研起草修订建议稿。2013年8月24日-25日,在云南昆明举办首次修订工作座谈会,国库司政府采购管理一处负责同志及上述省、市财政部门有关同志参加会议,会议总结了18号令在贯彻执行中取得的经验和存在的问题,讨论了修订工作的指导思想、重点内容,并对下一步修订的具体要求和任务分工进行了部署落实。2014年2月,上述五地财政部门在充分征求采购人、集中采购机构、专家、供应商意见的基础上,完成有关章节修订工作,并由深圳市财政委完成第一次统稿。2014年3月-10月,由浙江省财政厅在此基础上进行第二次统稿,形成18号令修订建议稿初稿,期间赴北京向国库司政府采购管理一处负责同志汇报2次,列席《条例》起草座谈会1次,并根据《条例》立法动向和相关意见对初稿条文作了较大幅度调整。2015年3月,浙江省财政厅根据颁布实施的《条例》,对部分条文作了调整,形成了修订建议稿。

  第二阶段:财政部国库司组织工作小组集中修改。2015年5月11日-15日,由财政部国库司召集浙江省财政厅及参与《条例》起草工作的有关同志,在浙江德清举办了第二次修订工作座谈会。在修订建议稿的基础上,分章节负责,然后逐条集体讨论,对修订建议稿又作了较大的修改。

  二、修订体现的原则

  18号令的修订紧紧围绕贯彻党的十八届三中、四中全会决定精神,积极落实“十三五”发展的新理念和“放管服”改革的新举措,着眼于优化政府采购交易规则、加强采购活动中的权力制约、落实采购政策功能、完善政府采购监管机制,积极推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型变革。笔者认为,本次修订很好地贯彻了以下原则:

  1.依法修订。修订坚持在《政府采购法》及其实施条例等上位法的体例和框架内进行,对18号令本身的一些自创规定进行了修订。这些自创规定,有些涉嫌与上位法不符或超越权限,如18号令第十一条第三款关于集中采购机构的表述涉嫌与《政府采购法》第十六条第二款规定不符,第七十五条对中标供应商拒绝签订、履行合同等情形设置“在一至三年内禁止参加政府采购活动”的处罚举措涉嫌超越规章关于行政处罚的设置权限;有些规定实践中难以操作,如18号令第四十八条关于以选择性方式确定评标专家需要市级以上财政部门批准的规定。对于上述两类情形,均结合实际予以修订。

  2.全面修订,突出重点。本次修订不仅与《条例》、《招标投标法实施条例》、《政府采购非招标采购方式管理办法》作了衔接,就采购人履约验收、串通投标认定、选择性确定专家等方面作了规定,而且吸收了《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库〔2012〕69号)等有关规范性文件的重要内容。同时,为节省条文,将主要笔墨用在招标、投标、评标规则上,对于专家管理、法律责任等内容已有或可由专门办法规范的内容不作展开,也不再简单重复《政府采购法》及其实施条例的具体条款。

  3.坚持问题导向。修订立足于解决政府采购领域的突出问题,积极回应社会关切。针对“天价采购”、“豪华采购”、质次价高等问题,细化落实了采购需求责任,规定了采购需求的具体内容,采购人确定采购需求前应就采购标的的市场技术或服务水平、供应、价格等情况进行市场调查等。同时强调,采购人应对采购项目进行验收,应对中标人违反合同行为追究违约责任。针对采购效率低的问题,专门设计了邀请招标的非公告征集供应商的方式,新设了重新组建评标委员会进行评标的规定。为了降低供应商交易成本,规定一般不得要求投标人提供样品、资格预审文件应免费提供等。

  三、87号令的重大创新和完善

  1.激活邀请招标方式。

  《政府采购法》规定邀请招标应当从符合资格条件的供应商中通过随机方式选择三家以上发出邀请。18号令在《政府采购法》的基础上,又增加了条件,即必须发布公告征集供应商,剥夺了采购人的自主选择权,且使邀请招标的程序比公开招标更复杂,导致邀请招标在实践中较少被采用。

  而87号令规定,采用邀请招标方式的,除公告征集外,还可通过从省级以上人民政府财政部门建立的供应商库中选取、采购人书面推荐两种方式产生符合资格条件的供应商名单,并从中随机抽取3家以上供应商向其发出投标邀请书。这大大增加了采购人的自主权,从根本上变革了18号令的僵化规定,为邀请招标方式注入新活力。

  2.突出采购人的主体责任。

  采购人是政府采购活动的第一责任人,本次修订突出强调了采购人的“三个责任”。一是需求管理责任。87号令第十条规定,采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查,根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求,进行价格测算。二是履约管理责任。规定采购人应及时对采购项目进行验收。对于中标人违反采购合同约定的行为,采购人应及时处理,依法追究其违约责任。三是内控管理责任。87号令第六条规定,采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求,建立健全本单位政府采购内部控制制度,在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。

  同时,为实现权责一致,在多个方面“还权于采购人”,发挥采购人的主观能动性。如,邀请招标方式中赋予采购人推荐或在供应商库中选择潜在投标人的权利;明确特殊情形下,经主管预算单位同意,采购人可自行选定评标专家;无论是邀请招标中对潜在投标人进行资格预审,还是公开招标中对投标人进行资格审查,都由采购人或其委托的代理机构负责。

  3.保障供应商权利。

  首先,增加透明度,扩大供应商知情权和参与权。主要是加强过程公开、深化结果公开、提升投标人参与权三方面。

  87号令第二十条规定采购文件中应当公开采购预算,设定最高限价的,还应当公开最高限价。实践中,采购预算曾一度作为保密内容,在支持者看来,这一做法似乎可能最大程度促进竞争。但实际上采购预算保密性较差,由于制度上不公开,投标人存在获悉信息能力的差异,反而影响了公平竞争。本次修订从制度上规定了采购预算和最高限价公开,增加了采购透明度。

  87号令第六十九条对中标结果公告进行了细化规定,要求采购人或者采购代理机构应当告知未通过资格审查的投标人本人其未通过的原因;采用综合评分法评审的,还应当告知未中标人本人的评审得分与排序;同时规定,邀请招标采用书面推荐方式产生符合资格条件的潜在投标人的,还应当将所有被推荐供应商名单和推荐理由随中标结果一并公告。

  第七十四条规定,经采购人邀请,其他投标人可以参与采购项目验收,其验收意见作为验收书的参考资料一并存档。

  其次,降低供应商交易成本,包括降低财务成本和提供程序便利两方面。

  在降低财务成本方面,规定资格预审文件应免费提供;明确规定除特殊情况外采购人不得要求投标人提供样品,确需提供的应当在采购活动结束后及时退还;要求采购单位按期退还投标保证金,逾期将支付资金占用费;终止招标的应退还招标文件费用和所收取的投标保证金及其在银行产生的孳息。

  在提供程序便利方面,允许投标人不参加开标;允许投标人在投标截止时间前补正投标文件,在评审期间根据评标委员会要求作出澄清和修正;规定中标人的投标保证金可转为履约保证金。

  4.优化交易规则。

  一是规定采购人可在采购预算额度内设置最高限价,但应在采购文件中公开。二是要求采购需求应明确、完整,并详细规定了采购需求应当包括的内容。三是明确了终止招标的后续处理办法。四是从促进实质竞争角度出发,增加了以下四方面规定:对于提供同品牌产品的不同投标人,只认定一家参加评标或只有一家投标人有中标资格;对设置投标人资格要求进行限制,不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素,也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求,对投标人实行差别待遇或者歧视待遇;借鉴《招标投标法实施条例》,明确了视为投标人串通投标的六种情形;规定采购人应当加强本单位政府采购招标活动内控管理,不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。五是明确开标记录制度。经参加开标的各投标人代表和相关工作人员签字确认后随采购文件一并存档。投标人代表对开标过程和开标记录有疑义,应当场提出询问。六是加强监督手段,规定应当对开标、评标现场活动进行全程录音录像,音像资料作为采购文件一并存档。七是补充了公开招标公告、资格预审公告、招标文件、资格预审文件的内容,增加了提供招标文件、资格预审文件的期限,以及投标有效期的规定。

  5.完善评标规则和评分因素。

  首先,厘清专家定位。政府采购评审专家的作用在于替采购人在技术、服务上进行把关。但由于18号令把“供应商资格审查”作为评审的一项内容,导致实践中,评审专家热衷于“审查资格”,而不是“审查技术和服务”,背离了政府采购设立专家评审制度的初衷。根据《政府采购法》第二十三条,供应商资格的审查权归属于采购人,把供应商资格审查交给以专家为主的评标委员会既不科学也不合法。因此,本次修订正本清源,将“投标人资格审查”从评标中剥离出来,交由采购人行使,评标专家则回归其本职,主要对投标文件是否符合技术、服务需求进行评审。同时,为保障评审公正,规定评标专家不得参加开标活动。

  其次,新设重新评标制度。评标委员会组成不合法、评标过程中擅离职守、发表倾向性意见、记录复制或者带走评标资料……这些都是在评标过程中可能发生的违法情形,但与投标人无关。在原来的法律环境下,发生上述情形,应当认定采购过程违法,重新开展采购活动。这对无辜的投标人来说,增加了交易成本,为别人的错误买单。对此,87号令新设第六十七条,规定评标委员会或者其成员存在特定情形导致评标结果无效的,采购人、采购代理机构可以重新组建评标委员会进行评标,并书面报告本级财政部门,但采购合同已经履行的除外。

  再次,规范评分因素。一是规定评分因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关,包括投标报价、技术或服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评分因素。同时规定评分因素应当细化和量化,且与相应商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的,评分因素也应当量化到区间。二是价格分设下限不设上限。规定采用综合评分法的,货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%;服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。

  最后,完善评标规则。一是明确了采购人或代理机构组织评标的具体职责。二是补充了评标委员会成员缺席、回避或者健康等特殊原因导致评标委员会组成不符合规定情形的处理办法。三是补充了评标委员会争议处理机制和评标委员会禁令。四是对评标结果汇总完成后允许修改评标结果的情形和程序作了规定。五是调整评标结果排名规则,废除了18号令关于按照技术指标优劣排名的规定。

  作者系浙江省财政厅政府采购监管处副处长、青海省海西州财政局副局长(援青)

 
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